Contratos del sector público: actos propios y confianza legítima. Declaración de lesividad

Contratación pública.  Principio de confianza legítima. Actos propios. Concesión de obra pública. Declaración de lesividad de los criterios interpretativos de los límites retributivos del pliego de cláusulas administrativas particulares. La ejecución del contrato aplicando la Administración estos criterios supuso un notable incremento de las retribuciones a pagar al concesionario, incrementos que carecían de la debida previsión presupuestaria. Por ello la Administración inició el proceso de lesividad, por no reconocer esa limitación presupuestaria anual y otorgarle aquella interpretación un carácter meramente estimativo pero no limitativo. La onerosidad del contrato no puede, como consecuencia de un criterio interpretativo erróneo de la Administración, hacerse efectiva de manera contraria a las previsiones del PCAP, con vulneración de sus estipulaciones, y con un claro efecto lesivo para el interés público representado por un menoscabo económico no previsto presupuestariamente. El principio de buena fe o confianza legítima, que tiene su origen en el Derecho Administrativo alemán y constituye en la actualidad un principio general del Derecho Comunitario que ha sido objeto de recepción por nuestro Tribunal Supremo desde 1990 y también por nuestra legislación, no puede invocarse para mantener situaciones contrarias al ordenamiento jurídico. Comporta que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. Sin embargo, no garantiza la perpetuación de la situación existente, la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones y poderes públicos para imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general. La doctrina de los "actos propios" podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos. O, en otros términos, no puede decirse que sea legítima la confianza que se deposite en un acto o precedente que sea contrario a norma imperativa.

(Sentencia 411/2018, del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso-administrativo, de 14 de marzo de 2018, recurso 3762/2015)