Naturaleza jurídica de las aportaciones al Fondo Nacional de Eficiencia Energética
Obligaciones de aportación al Fondo Nacional de Eficiencia Energética. Actos administrativos de aplicación. Inexistencia de vulneración del derecho de la Unión Europea. Actos propios y confianza legítima. Prestaciones patrimoniales de carácter público.
En contra de lo que afirma la parte recurrente, la Orden ETU/258/2017 no es una disposición de carácter general, sino un acto administrativo de aplicación, eso sí, con destinatario múltiple. No tiene contenido normativo ni vocación regulatoria sino que, sencillamente, fija y cuantifica las obligaciones de aportación al Fondo Nacional de Eficiencia Energética en el año 2017, aplicando con ello las previsiones de los artículos 69 a 75 de la Ley 18/2014. El hecho de que esta Ley, además de la regulación de carácter general, albergase también la aplicación de los criterios y pautas que en ella se establecen para aquel concreto año de su entrada en vigor (la Abogacía del Estado lo califica como «autoaplicación») no confiere naturaleza normativa a los actos de aplicación referidos a ejercicios posteriores. Por ello, deben rechazarse como motivos invalidantes de la Orden impugnada la ausencia de una serie de trámites e informes preceptivos, exigibles cuando de la elaboración y aprobación de una disposición general se trate, o la ausencia del trámite de audiencia previsto en el art. 24.1.c) de la Ley 50/1997.
El sistema implantado por la Ley 18/2014 y desarrollado por la Orden impugnada es susceptible de alcanzar los objetivos establecidos por la Directiva 2012/27/UE, pese a no resultar posible una comprobación material efectiva de si los programas financiados por el Fondo cumplen en todo punto las exigencias de la norma comunitaria y de si los resultados al final de período contemplado, que llega hasta 2020, alcanzan plenamente el objetivo de ahorro. Pero tal circunstancia no impide rechazar las objeciones globales al sistema formuladas por los diversos recurrentes, que consideran el sistema previsto en la Ley 18/2014 y desarrollado por la Orden impugnada contrario a la Directiva o, al menos, que no constituye una adecuada trasposición de la misma. A lo cual ha de añadirse que el control de legalidad queda cumplido con la verificación de la aptitud del sistema nacional para cumplir con los objetivos establecidos por la Directiva y con los requisitos contemplados por la misma a los que se refiere la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto C-561/16. El eventual incumplimiento final del objetivo de ahorro o el incumplimiento de algunas de las exigencias previstas en la Directiva por alguno de los programas de actuación podrían constituir, en su caso, una infracción de las obligaciones derivadas del derecho comunitario, pero no supondría la contradicción del sistema implantado por la Ley española con la Directiva y la consiguiente contrariedad a derecho de la Orden.
En cuanto a la doctrina de los actos propios, la comunicación a la Comisión no impide a la Administración optar por un sistema distinto al tiempo de transponer a nivel interno la normativa de la Unión, sin que ello, por sí mismo, determine la nulidad del modelo elegido. No debe olvidarse que la normativa nacional que establece como modo principal de ejecución de las obligaciones de eficiencia energética un sistema de contribución anual al Fondo de Eficiencia Energética, ha sido declarada conforme a la Directiva 2012/27/UE, de 25 de octubre, siempre que se cumplan las condiciones señaladas en la STJUE mencionada. El principio de confianza legítima no se aplica a los supuestos de cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, sino cuando dicha «confianza» se funda en signos o hechos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes que induzcan a aquél a confiar en la «apariencia de legalidad» que la actuación administrativa a través de actos concretos revela.
Las contribuciones financieras al FNEE son obligaciones que revisten la naturaleza de prestaciones pecuniarias impuestas coactivamente por el poder público y que se satisfacen a un ente público sin la concurrencia de la voluntad del sujeto obligado a su pago, con una finalidad inequívoca de interés público; son, por tanto, prestaciones patrimoniales de carácter público que carecen de naturaleza tributaria, pues no persiguen una nueva forma de allegar medios económicos con los que financiar el gasto público, aunque tengan como efecto económico indirecto el de servir también a dicha financiación, sino que nos hallamos ante una medida adoptada por el Estado al margen de su poder tributario, cuyos destinatarios son llamados a su cumplimiento no como contribuyentes (en el seno de una relación jurídico tributaria), sino en el marco de su relación económica con el Estado dentro de un sector regulado como el eléctrico, relación de la que pueden surgir tanto derechos como cargas.