Legitimación activa de los grupos municipales. Modificación del planeamiento urbanístico a través de una instrucción

Naturaleza y régimen jurídico de instrucciones, circulares y órdenes de servicio. Nulidad de la Instrucción 1/2017 aclaratoria de las Normas Urbanísticas del PGOU de Madrid. Legitimación activa de los Grupos Municipales. Interés casacional objetivo.

La cuestión a que debemos contestar, por contar con interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, consiste en determinar si los Grupos Municipales previstos en los arts. 23 y ss. del RD 2568/1986 están legitimados -siempre, o, solo en los supuestos en los que rija la acción pública- para la impugnación jurisdiccional de los actos de los órganos del Ayuntamiento de los que no formen parte los Concejales.

El objeto del recurso es el Decreto de 2 de marzo de 2017, del Delegado de Área de Gobierno de Desarrollo Urbano Sostenible, del Ayuntamiento de Madrid, por el que aprueba la Instrucción 1/2017, aclaratoria sobre los artículos 8.1.22, 8.1.23 y 8.1.28 de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana; es dictado por el Concejal Delegado del Área de Gobierno de Desarrollo Urbano Sostenible, cuya delegación y facultades le fueron conferidas por Acuerdo de la Junta de Gobierno, con apoyo, según se expresa en el decreto, en el artículo 6 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen jurídico del sector público (LSP), que se ocupa de las «Instrucciones y órdenes de servicio».

Se trata, por tanto, de una decisión, por delegación, de un órgano unipersonal que no ha sido revisada, fiscalizada, ratificada o aprobada, ni por la Junta de Gobierno, ni por el Pleno del Ayuntamiento, habiéndose limitado su autor a dar cuenta de la misma a la Comisión Permanente Ordinaria de Desarrollo Urbano Sostenible después de su aprobación y de su publicación en el Boletín Oficial del Ayuntamiento. Respecto de la nulidad de la misma, en modo alguno podrían existir dudas, pues lo aprobado en modo alguno puede ser considerado como una mera Instrucción con apoyo en el artículo 6 de la Ley 40/2015, en realidad, se trata de una modificación de las Normas Urbanísticas del Plan General de Madrid, con una finalidad de alteración de las mismas concreta y específica, y su funcionalidad no puede quedar limitada a una simple función interpretativa. Tal modificación normativa del PGOU es llevada a cabo con evidente incumplimiento del procedimiento bifásico legalmente establecido al efecto (aprobación inicial y provisional municipales, y definitiva, autonómica), mediante la decisión de un Concejal. La Instrucción no va dirigida a los funcionarios o técnicos municipales -finalidad, que ya de por sí, dado su contenido técnico resultaría discutible-, sino que incide en los particulares o entidades titulares de inmuebles en patio de manzana de Madrid y desarrolla preceptos, más allá de su simple aclaración, con carácter vinculante y regulador. La acción pública, en el ámbito urbanístico, puede ser ejercitada por los Grupos Municipales. Como los Grupos políticos municipales solo tienen funciones estrictamente corporativas cuando se impugnan, en nombre de los concejales, los acuerdos, ha de entenderse que son los concejales que los componen los que en el ejercicio de su cargo público llevan a cabo la impugnación interviniendo como recurrentes.

En el caso, hubo, según se ha visto, una decisión unipersonal, por tanto, sin posibilidad de ser votada por los integrantes del Grupo Municipal en ninguno de los órganos del Ayuntamiento; una decisión, en consecuencia, que, en concreto, tampoco pudo ser votada por los concejales -pertenecientes al Grupo Municipal recurrente en la instancia- que asistieron a la Comisión Permanente Ordinaria de Desarrollo Urbano Sostenible en la que, simplemente, se les dio cuenta de la Instrucción, aprobada por el Concejal Delegado con anterioridad, y que, incluso, en esa misma fecha, ya se encontraba publicada en el Boletín Oficial del Ayuntamiento. Esto es, una decisión de que los restantes concejales del Grupo Municipal recurrente (y de otros Grupos) sólo tuvieron conocimiento oficial una vez publicada la Instrucción en el Boletín Oficial. La legitimación de los Grupos Municipales puede, pues, afirmarse en aquellos supuestos -como el de autos- en los que: 1. Se trata de una decisión unipersonal, y no colegiada. 2. Sin posibilidad de control, fiscalización o aprobación en ningún órgano colegiado; solo un conocimiento posterior de la misma; y, 3. Sobre todo, sin posibilidad de ser votada por ninguno de los concejales del Grupo Municipal.

(Sentencia 1847/2019, de 18 de diciembre de 2019, del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, rec. n.º 1364/2018)