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Novedades en el régimen jurídico de la Administración

La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, ilustra perfectamente en su título el objeto tratado: tal y como expresa su preámbulo, abarca la legislación básica sobre régimen jurídico administrativo, aplicable a todas las Administraciones Públicas y el régimen jurídico específico de la Administración General del Estado, incluidas la Administración institucional y la Administración periférica del Estado; contiene también la regulación sistemática de las relaciones internas entre las Administraciones, estableciendo los principios generales de actuación y técnicas de relación entre los sujetos públicos, sistematizando el ordenamiento de las relaciones ad intra e inter Administraciones, al que complementan la normativa presupuestaria y la Ley del Gobierno, que se sigue manteniendo separada de la norma reguladora de la Administración, que este dirige, dadas su naturaleza y funciones eminentemente políticas, pero que sufre, sin embargo, una reforma orientada a extraer aquellas materias que, por ser más propias de la organización y funciones de los miembros del gobierno en cuanto que órganos administrativos, deben regularse en la norma aquí objeto del presente comentario.

La entrada en vigor del nuevo texto, según señala su disposición final decimoctava, tendrá lugar el 2 de octubre de 2016, es decir, un año después de su publicación. No obstante, se señalan plazos de entrada en vigor mucho más cortos para parte de las numerosas modificaciones de otras normas que contiene. Así, mientras que las mencionadas modificaciones de la Ley del Gobierno entrarán en vigor ese mismo 2 de octubre de 2016, diversas reformas de la Ley de Patrimonio Nacional, Ley Concursal, Ley General de Subvenciones, Ley de Presupuestos Generales para 2013, Ley de ordenación de las entidades aseguradoras, del Real Decreto-Ley sobre medidas presupuestarias, tributarias y financieras, o del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, lo harán en períodos comprendidos entre el 3 de octubre de 2015 y el 2 de abril de 2016.

A la entrada en vigor de este texto quedarán derogadas la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado y la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos, que, no obstante y por previsión expresa, se mantendrá en vigor hasta que, de acuerdo con la disposición adicional cuarta, concluya el plazo de adaptación de las agencias existentes en el sector público estatal, plazo que abarca hasta el 2 de octubre de 2019. Además, se prevé la derogación de un escaso número de artículos pertenecientes a la Ley de Bases del Régimen Local, al Texto Refundido de Régimen Local, a la Ley de Fundaciones, a la Ley de racionalización del Sector Público, al Real Decreto de desarrollo de la Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos y al Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales.

Los orígenes del nuevo texto pueden rastrearse en el Informe de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas, de junio de 2013, que puso de relieve la necesidad de dotar a nuestro sistema legal de un derecho administrativo sistemático, coherente y ordenado, de acuerdo con el proyecto general de mejora de la calidad normativa que lo inspiraba. Para ello, se reforma integralmente la organización y funcionamiento de las Administraciones ordenando, de un lado, las relaciones ad extra de las Administraciones con los ciudadanos y empresas y, de otro, el funcionamiento interno de cada Administración y de las relaciones entre ellas, objetivos plasmados en el texto aquí tratado, que se ocupa de estos últimos aspectos, y en su norma gemela, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que hace lo propio con el primero.

El Título Preliminar establece las disposiciones generales, los principios de actuación y funcionamiento del sector público, entre ellos, además de los constitucionales de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación, y sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, se añaden los de trasparencia y de planificación y dirección por objetivos, exponentes de los nuevos criterios que guiarán la actuación administrativa. Un nuevo principio de actuación es la interoperabilidad de los medios electrónicos y sistemas y la prestación conjunta de servicios a los ciudadanos, adaptando el contenido de la Ley 11/2007 y su normativa de desarrollo relativo al funcionamiento electrónico del sector público mediante una regulación unitaria de la firma y sedes electrónicas, el intercambio electrónico de datos en entornos cerrados de comunicación y la actuación administrativa automatizada, al tiempo que se obliga a las Administraciones a relacionarse entre sí por medios electrónicos, previsión desarrollada en el título referente a la cooperación interadministrativa. Los principios de funcionamiento y actuación se completan con los de responsabilidad, calidad, seguridad, accesibilidad, proporcionalidad, neutralidad y servicio a los ciudadanos.

El Título Preliminar también regula el régimen de los órganos administrativos, basándose en la Ley 30/1992, pero incorporando ciertas novedades: su creación solo podrá hacerse si no existe duplicidad, se completa la regulación de la Administración consultiva y se mejora la de los órganos colegiados, generalizando el uso de medios electrónicos. Asimismo incorpora los principios relativos al ejercicio de la potestad sancionadora y los que rigen la responsabilidad patrimonial de las Administraciones, introduciendo cambios en la regulación de la denominada «responsabilidad patrimonial del Estado Legislador» por las lesiones que sufran los particulares en sus bienes y derechos derivadas de leyes declaradas inconstitucionales o contrarias al Derecho de la Unión Europea, concretándose las condiciones para indemnizarlas. Por último, el Título Preliminar regula los convenios administrativos, sistematizando su marco legal y tipología, estableciendo los requisitos para su validez, e imponiendo la obligación de remitirlos al Tribunal de Cuentas.

El Título primero establece los órganos superiores y directivos propios de la estructura ministerial, en el ámbito de la Administración periférica y en el exterior. Son órganos de los Ministerios, los Ministros, Secretarios de Estado, Subsecretarios, Secretarios Generales, Secretarios Generales Técnicos, Directores Generales y Subdirectores Generales. Se integran funciones de los Ministros que estaban dispersas en otras normas o que eran inherentes al ejercicio de ciertas otras y se reordenan las competencias entre los órganos superiores, Ministros y Secretarios de Estado, y directivos, Subsecretarios, Secretarios Generales, Secretarios Generales Técnicos y Directores Generales de los Ministerios. En concreto, se atribuye a los Subsecretarios la nueva competencia de adoptar e impulsar medidas de gestión centralizada de recursos y medios materiales en el ámbito de su Departamento.

Sobre la Administración Periférica, destacan como novedades el refuerzo del papel político e institucional de los Delegados del Gobierno, definidos como órganos directivos cuyo nombramiento atenderá a criterios de competencia profesional y experiencia; se mejora la regulación de su suplencia por el Subdelegado o el Secretario General en las Comunidades uniprovinciales. Sus competencias pasan a estar reguladas en un único artículo, sistematizándolas en cinco categorías: de dirección y coordinación; de información de la acción del Gobierno y a los ciudadanos; de coordinación y colaboración con otras Administraciones Públicas; competencias relativas al control de legalidad; y competencias relacionadas con el desarrollo de las políticas pública, recogiéndose expresamente la competencia de coordinación de los usos de los edificios de la AGE. Respecto de los Subdelegados, se indica el subgrupo funcionarial al que debe pertenecer para ser nombrado. En cuanto a sus competencias, como novedad más relevante aparece la de coordinar la utilización de medios materiales, en particular, los edificios administrativos en el ámbito de su provincia. Se recoge legalmente la existencia de la Secretaría General, encargada de la llevanza de los servicios comunes y de la que dependerán las áreas funcionales, atribuyéndose a la Abogacía del Estado y a la Intervención General, respectivamente, la asistencia jurídica y el control financiero de las Delegaciones y Subdelegaciones. La Ley también prevé la existencia de la Comisión Interministerial de Coordinación de la Administración Periférica del Estado, que se configurará reglamentariamente.

En cuanto a la Administración General del Estado en el exterior, se efectúa una remisión a la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, y a su normativa de desarrollo, que serán de aplicación supletoria.

En el ámbito de la Administración institucional, la Ley culmina el mandato del artículo 135 de la Constitución que establece que todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria. Habrá de inscribirse la creación, transformación o extinción de cualquier entidad integrante del sector público institucional en el nuevo Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local, para obtener el número de identificación fiscal.

Se establece una nueva clasificación del sector público estatal para los organismos y entidades que se creen a partir de la entrada en vigor de la Ley, más clara, ordenada y simple, pues quedan reducidos a los siguientes tipos: organismos públicos, que incluyen los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales; autoridades administrativas independientes, sociedades mercantiles estatales, consorcios, fundaciones del sector público y fondos sin personalidad jurídica. Existirá un doble control de las entidades integrantes del sector público estatal, una supervisión continua desde su creación por el Ministerio de Hacienda y un control de eficacia, centrado en el cumplimiento de los objetivos propios de la entidad, ejercido anualmente por el Departamento al que esté adscrita la entidad u organismo, sin perjuicio del control de la gestión económico financiera por la Intervención, lo que permitirá evaluar de forma continua la pervivencia de las razones que justificaron la creación de cada entidad y su sostenibilidad futura.

Se incorpora la regulación de los medios propios y servicios técnicos de la Administración, de acuerdo con lo que en la actualidad se establece en la normativa de contratos del sector público. Deberá justificarse, en una memoria de la intervención general, la creación de un medio propio o su declaración como tal, que resulta sostenible y eficaz y una opción más eficiente que la contratación pública para disponer del servicio o suministro cuya provisión le corresponda, o que concurren otras razones excepcionales que justifican su existencia, como la seguridad pública o la urgencia en la necesidad del servicio. Asimismo, estas entidades deberán estar identificadas por las siglas «MP».

La Ley regula los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales del sector público estatal bajo la rúbrica «organismos públicos», que se definen como los dependientes o vinculados a la AGE, directamente o a través de otro organismo, cuyas características justifican su organización en régimen de descentralización funcional o de independencia, y que son creados para la realización de actividades administrativas, sean de fomento, prestación, gestión de servicios públicos o producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación, así como actividades de contenido económico reservadas a la Administración. Tienen personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios, así como autonomía de gestión y les corresponden las potestades administrativas precisas para el cumplimiento de sus fines salvo la potestad expropiatoria. La estructura organizativa común, en el ámbito del sector público estatal, se articulará en órganos de gobierno, ejecutivos y de control de eficacia. Para su creación, se elaborará un plan de actuación que incluirá, entre otros extremos, un análisis de eficiencia y las razones para su creación, la justificación de la forma jurídica, los objetivos e indicadores para medirlos y acreditación de la inexistencia de duplicidades. De acuerdo con el criterio de racionalización, tanto los organismos existentes como los de nueva creación aplicarán una gestión compartida de los servicios comunes, salvo que la eficiencia lo desaconseje, lo cual habrá de justificarse. Por primera vez, se incluye un régimen de transformaciones y fusiones de organismos públicos de la misma naturaleza jurídica, bien mediante su extinción e integración en un nuevo organismo público, o bien mediante su absorción por otro ya existente. Se establece un mayor control para la transformación de organismo autónomo en sociedad mercantil o fundación, en cambio, se facilita la transformación de sociedades mercantiles en organismos autónomos, sometidos a controles más intensos. Se regula, también su disolución, liquidación y extinción.

En cuanto a la tipología, la Ley contempla las siguientes categorías de entidades: organismos públicos, que comprende los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales; las autoridades administrativas independientes; las sociedades mercantiles estatales; las fundaciones del sector público estatal; los consorcios; y los fondos sin personalidad jurídica. En los capítulos correspondientes a cada tipo se define su régimen jurídico, económico-financiero, presupuestario, de contratación, y de personal.

Se mantiene el concepto de sociedades mercantiles estatales vigente, pero, como novedad, la Administración asume directamente la responsabilidad de los miembros de sus consejos de administración que designe, sin perjuicio del régimen general de responsabilidad social. La Ley establece con carácter básico el régimen jurídico de los consorcios, avanzando en el rigor presupuestario, integrándose o acompañando los presupuestos de la Administración de adscripción. Se establece el régimen jurídico de las fundaciones del sector público estatal, manteniendo las líneas fundamentales de la Ley 50/2002, siendo reseñable, como novedad, el carácter básico del régimen de adscripción pública de las fundaciones y del protectorado. Se regulan por último en este Título II los fondos carentes de personalidad jurídica del sector público estatal, figura cuya frecuente utilización demandaba el establecimiento de un régimen jurídico, y que deberán crearse por ley.

El Título III establece el régimen de las relaciones entre Administraciones Públicas, que deberán sujetarse a nuevos principios, como la cooperación y la coordinación, la adecuación al sistema de distribución de competencias, la solidaridad interterritorial, la programación y evaluación de resultados y el respeto a la igualdad de derechos de todos los ciudadanos. Las técnicas de cooperación son objeto de desarrollo, en especial las de naturaleza orgánica, entre ellas la Conferencia de Presidentes, que se regula por primera vez, las Conferencias Sectoriales y las Comisiones Bilaterales de Cooperación, previéndose el posible funcionamiento electrónico de estos órganos; igualmente, se crea un Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación y se potencia la disponibilidad de sistemas electrónicos de información mutua.

Por último, las disposiciones adicionales recogen, entre otras, menciones a la los Territorios Históricos del País Vasco, los Delegados del Gobierno en Ceuta y Melilla y las relaciones con estas ciudades, la estructura administrativa en las islas menores, la adaptación de organismos y entidades existentes, la gestión compartida de servicios comunes, la transformación de los medios propios, el Registro estatal de órganos e instrumentos de cooperación, la adaptación de los convenios, la Comisión sectorial de administración electrónica, la adaptación a los consorcios en los que participa el Estado, los conflictos de atribuciones intraministeriales, así como el régimen jurídico del Banco de España, las Autoridades Portuarias y Puertos del Estado, las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, la Agencia Estatal de Administración Tributaria y la organización militar, cuyas peculiaridades justifican tratamiento separado. Las disposiciones transitorias establecen el régimen aplicable al sector público institucional existente en la entrada en vigor, así como las reglas aplicables a los procedimientos de elaboración de normas en curso.

Entre las disposiciones finales es de destacar la reforma, mencionada al principio, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que adecúa el régimen de los miembros del Gobierno a la Ley reguladora del ejercicio del alto cargo. En cuanto al Presidente del Gobierno, a los Vicepresidentes y a los Ministros, se introducen mejoras técnicas sobre el procedimiento y formalidades del cese. En el caso de que existan Ministros sin cartera, por Real Decreto se determinará el ámbito de sus competencias, la estructura administrativa, así como los medios materiales y personales que queden adscritos a dichos órganos. Se prevé excepcionalmente la asistencia de otros altos cargos al Consejo de Ministros, cuando sean convocados y se flexibiliza el régimen de suplencia de sus miembros. Los órganos de colaboración y apoyo al Gobierno siguen siendo los mismos: Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, Secretariado del Gobierno y Gabinetes del Presidente del Gobierno, de los Vicepresidentes, de los Ministros y de los Secretarios de Estado, pero se introducen variaciones en su funcionamiento. Se recogen también las funciones del Secretariado del Gobierno como órgano de apoyo del Ministro de la Presidencia, del Consejo de Ministros, de las Comisiones Delegadas del Gobierno y de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, y se le encomiendan otras relacionadas con la tramitación administrativa de las disposiciones legales y reglamentarias. Como novedad, a propuesta del Presidente del Gobierno, el Consejo de Ministros podrá avocar las competencias cuya decisión corresponda a las Comisiones Delegadas.

No puede dejarse de resaltar la reforma del procedimiento de iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, en línea con los principios de la Ley de Procedimiento Administrativo, que entrañan un Plan Anual Normativo, una consulta pública con anterioridad a la redacción de las propuestas, reforzar el contenido de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo la atribución de funciones al Ministerio de la Presidencia para asegurar la calidad normativa y la evaluación ex post de las normas aprobadas. Estas novedades, tributarias de las recomendaciones de la OCDE y las iniciativas Better Regulation en la Unión Europea, incluyen la de fijar fechas concretas de entrada en vigor (2 de enero o 1 de julio) de cualquier norma que imponga nuevas obligaciones a las personas físicas o jurídicas que desempeñen una actividad económica o profesional como consecuencia del ejercicio de ésta.