Los principios de taxatividad y legalidad en el derecho sancionador
Protección de los consumidores. Sanciones. Principio de legalidad. Taxatividad. Criterios para la calificación de infracciones.
Se promueve una cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 52 de la Ley de Madrid 11/1998, de 9 de julio, de protección de los consumidores.
La Administración tiene atribuida la potestad sancionadora y su aplicación está sujeta a la posterior revisión por la jurisdicción contencioso-administrativa. La concreción de si una determinada conducta constituye una infracción de mayor o menor gravedad debe estar suficientemente predeterminada en la norma. Por tanto, un tipo infractor que traslade la calificación de la gravedad de las infracciones a un momento aplicativo posterior y externo a la previsión legal no respeta el principio de taxatividad. El derecho a la legalidad sancionadora comprende una doble garantía: una primera, de orden material y alcance absoluto, tanto en el ámbito penal como en el administrativo, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes; y una segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto el término «legislación vigente» contenido en el art. 25.1 CE es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora.
Esta necesidad de que la ley predetermine suficientemente las infracciones y las sanciones, así como la correspondencia entre unas y otras, no implica un automatismo tal que suponga la exclusión de todo poder de apreciación por parte de los órganos administrativos a la hora de imponer una sanción concreta, pero, en modo alguno cabe encomendar por entero tal correspondencia a la discrecionalidad judicial o administrativa, lo que equivaldría a una simple habilitación en blanco a la administración por una norma legal vacía de contenido material propio. Consecuentemente, el art. 25.1 CE limita, no ya el ejercicio administrativo de la discrecionalidad, sino su atribución misma por parte del legislador. En las leyes que remiten la calificación de las infracciones como leves, graves o muy graves a un órgano administrativo, la graduación de las sanciones o calificación ad hoc de las infracciones no resulta acorde con el principio de taxatividad en cuanto que no garantiza mínimamente la seguridad jurídica de los ciudadanos, quienes ignoran las consecuencias que han de seguirse de la realización de una conducta genéricamente tipificada como infracción administrativa. Y así este tribunal ha declarado inconstitucionales aquellas normas que, clasificando las infracciones en varias categorías de gravedad, no establecían qué concretas conductas de las tipificadas se incardinaban en cada una de ellas.
El precepto controvertido estipula en sus apartados 2 a 5 unas reglas imperativas a las que debe atenerse el órgano sancionador para calificar la gravedad de la infracción; calificación que naturalmente queda sujeta al posterior control judicial. En suma, a diferencia de otros preceptos enjuiciados en sentencias anteriores, el art. 52 de la Ley 11/1998 no solo establece unos criterios para valorar la gravedad de las infracciones, sino que incorpora expresamente unas reglas para vincular tales criterios con la calificación de aquellas. Debemos concluir que cumple con el mandato de taxatividad del art. 25.1 CE y, en consecuencia, desestimar la cuestión planteada.