Compensaciones a concesionario de autopistas de peaje: inexistencia de responsabilidad del Estado legislador
Responsabilidad del Estado Legislador. Falta de inclusión en la Ley de Presupuestos de partidas destinadas al reequilibrio financiero de contratos concesionales de autopistas de peaje.
A la vista de la regulación actual de la institución, es manifiesto que se contemplan dos supuestos de responsabilidad del Estado legislador o, quizás, sea más propio señalar que se trata de un supuesto general y uno especial. Y así, la responsabilidad del Estado legislador se contempla en los términos generales de que se genera solo cuando se trate de actos legislativos no expropiatorios que comporten una lesión que no se tenga el deber jurídico de soportar y se establezca en la propia norma legal. Ahora bien, si se trata de una ley declarada inconstitucional, se considera por el propio Legislador, como presunción iuris et de iure, que se ha ocasionado el daño --otra cosa será su prueba, que es deber de quien lo reclama-- con solo concurrir los requisitos formales, es decir, que haya existido una sentencia firme y se haya invocado en el correspondiente proceso la inconstitucionalidad luego declarada, requisitos que no dejan de ofrecer serios reparos. El título de imputación del daño a la Administración, esto es, responder de los actos del Poder Legislativo, no es la mera aprobación de la Ley, tan siquiera su mera aplicación generadora del daño, sino la declaración de inconstitucionalidad, que es la que hace el daño antijurídico, es decir, que no había deber de soportarlo, porque era precisamente la fuerza vinculante de la ley la que imponía ese deber. Por tanto, solo la actuación, podríamos llamar patológica, de la potestad legislativa que comporta la declaración de inconstitucionalidad, generaría la responsabilidad del Estado legislador, lo que aproxima las exigencias de esta responsabilidad a la propia del Poder Judicial (funcionamiento anormal o error judicial).
Es la disposición adicional 8ª de la Ley 43/2010 la que, al configurar la medida que significa la cuenta de compensación, la condiciona expresamente a la partida presupuestaria establecida al efecto cada año; y es el propio legislador, en ejercicio de la amplísima libertad de determinación normativa que le corresponde, el que ha decidido para el ejercicio anual que aquí es objeto de polémica no establecer una partida presupuestaria destinada a esa medida. Desde el plano de la legalidad es evidente que estamos ante un mecanismo compensatorio que trata de equilibrar el contenido económico financiero del contrato concesional, concedido ex lege, pero precisamente es la propia ley que crea la compensación, la que establece también de forma clara e inequívoca que dichas cantidades estarán sujetas al límite de disponibilidades presupuestarias fijadas cada año en la LPGE.
Lo que se somete a disponibilidad presupuestaria es el nacimiento mismo del derecho a las medidas de reequilibrio establecidas en la DA 8ª de la Ley 43/2010, es decir, que esa disponibilidad presupuestaria es un requisito necesario para el nacimiento del derecho, una condición para su existencia que, además, ha de cumplirse para cada año. No se trata de la declaración y reconocimiento genérico de un derecho al reequilibrio económico financiero cuyo alcance económico haya de reflejarse en la LGP sino de un derecho concreto cuya existencia se sujeta a la previsión en la norma presupuestaria. La omisión de una concreta habilitación al efecto en la LGP no incide sobre un derecho de contenido patrimonial reconocido a la recurrente y, por lo tanto, no supone una lesión de naturaleza económica que no tenga el deber de soportar. Por el contrario, el derecho reclamado solo existe cuando se cumple, anualmente, el requisito presupuestario establecido por la Ley para su nacimiento, habiendo sido el legislador el que, en el ejercicio de su poder normativo, no ha entendido procedente la obligación de establecer una partida anual al efecto, que queda abierta a la valoración de las disponibilidades presupuestarias en cada ejercicio.