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La extensión de las limitaciones impuestas en el estado de alarma por el COVID-19

Impugnación de los Reales Decretos que declaran el estado de alarma por el COVID-19 y acuerdan su prórroga. Inconstitucionalidad parcial.

El recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra normas de vigencia temporal limitada no pierde su objeto, de manera sobrevenida, por el transcurso del periodo durante el que aquéllas rigieron; la solución contraria implicaría abrir un inadmisible ámbito de inmunidad del poder frente a la Constitución. Los reales decretos del Gobierno por los que se declara o se prorroga el estado de alarma constituyen, a efectos de su impugnación por este cauce, actos con rango o valor de ley. No se discute la concurrencia del presupuesto que permite declarar el estado de alarma ni, por tanto, es controvertida la procedencia de la declaración efectuada por el Real Decreto 463/2020. Lo que se cuestiona es la constitucionalidad de algunas de las medidas acordadas. 

La declaración de un estado de alarma no consiente la suspensión de ninguno de los derechos fundamentales (que sí cabe en los estados de excepción y de sitio), pero sí limitaciones o restricciones, que habrán de atemperarse a lo prescrito en la Constitución y la Ley Orgánica 4/1981 (LOAES); estos derechos siguen vigentes y no quedan desplazados por la ordenación singular que dispone al efecto la LOAES, por lo que no es precisa la previa autorización de la representación popular, que sí es obligada para su prórroga. Para acudir al estado de alarma, deben darse circunstancias extraordinarias, pero ni las apelaciones a la necesidad pueden hacerse valer por encima de la legalidad, ni los intereses generales pueden prevalecer sobre los derechos fundamentales al margen de la ley. Además, es preciso que las limitaciones exorbitantes de derechos fundamentales, que no pueden suponer la suspensión de los mismos, se atemperen a las exigencias de la proporcionalidad: que la medida enjuiciada aparezca como idónea para la consecución de la finalidad legítima que pretende; que resulte, además, necesaria, por no existir otra menos incisiva en el derecho fundamental y de eficacia pareja; y que la afectación del derecho se muestre, en fin, como razonable, por derivarse de ella más beneficios para el interés general que perjuicios sobre el derecho en cada caso comprometido. 

A menos que se quiera despojar de significado sustantivo alguno al término «suspensión», parece difícil negar que una norma que prohíbe circular a todas las personas, por cualquier sitio y en cualquier momento, salvo en los casos expresamente considerados como justificados, supone un vaciamiento de hecho o, si se quiere, una suspensión del derecho, proscritos como se ha reiterado ya en el estado de alarma. Otra cosa implicaría dejar exclusivamente en manos de la autoridad competente (que, en el estado de alarma, es inicialmente el Gobierno, sin la previa autorización del Congreso de los Diputados) la noción misma de «suspensión» utilizada por el constituyente, otorgándole la posibilidad de limitar otros derechos fundamentales garantizados por nuestra Norma Fundamental, de forma generalizada y con una altísima intensidad, simplemente afirmando (unilateralmente, sin posibilidad de debate y autorización parlamentaria previos, ni de control jurisdiccional ordinario) su carácter «meramente» restrictivo, y no suspensivo. Adicionalmente, tal vaciamiento de este derecho comporta, como insoslayable corolario, la amputación material de la posibilidad, constitucionalmente protegida por el juego combinado de los artículos 21.1 y 18 CE, de mantener reuniones privadas, por razones familiares o de amistad, incluso en la esfera doméstica. La facultad de acceder a la propia residencia en caso de que la persona se encontrare fuera de ella, única actividad posible y, a su vez, salvedad imprescindible para un mínimo desenvolvimiento personal, conlleva necesariamente que la limitación impuesta a la libertad de circulación determine la prohibición o exclusión del derecho a trasladar o modificar el lugar de residencia habitual y, paralelamente, la imposición al titular, como residencia inamovible, del lugar en que venía residiendo. Ambas facetas pues, positiva y negativa, del derecho a elegir libremente la propia residencia quedan así excepcionadas, en la medida en que no cabe la libre elección del lugar de residencia, en tanto se impone imperativamente la constricción a aquél que tuviera dicho carácter en el momento de entrada en vigor del Real Decreto, lo que determina la «privación» o «cesación» del derecho contemplado en el art. 19.1 CE. Todo lo cual conduce a declarar la inconstitucionalidad de los apartados 1, 3 y 5 del art. 7 del Real Decreto 463/2020. El Tribunal debe limitarse a constatar que las constricciones extraordinarias de la libertad de circulación por el territorio nacional que impuso el artículo 7, por más que se orienten a la protección de valores e intereses constitucionalmente relevantes, y se ajusten a las medidas recomendadas por la OMS, exceden el alcance que al estado de alarma reconocen la Constitución y la LOAES. 

La introducción del apartado 6 en el artículo 10 del Real Decreto 463/2020 por el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo apodera al titular de un departamento ministerial para alterar (no sólo en sentido restrictivo: «modificar, ampliar o restringir») lo dispuesto por el Consejo de Ministros, permitiéndole intensificar o extender las limitaciones ya establecidas a la libertad de empresa de las que se informó al Congreso; o, en otras palabras, reducir los márgenes previamente fijados en los que esa libertad se mantenía, facultades todas ellas solo al alcance del Gobierno mismo, que responde solidariamente de su gestión política ante el Congreso. Dicha habilitación permitió, en definitiva, que la libertad de empresa fuera limitada más allá de lo previsto en los apartados 1, 3 y 4 del mencionado artículo 10 sin la correspondiente dación de cuentas al Congreso, garantía de orden político de la que no cabe en modo alguno prescindir. En consecuencia, los términos «modificar» y «ampliar» del apartado 6 del artículo 10 del Real Decreto 463/2020 son contrarios al artículo 38, en relación con el art. 116.2, ambos de la Constitución
Votos particulares. 

(Tribunal Constitucional, Pleno, sentencia 148/2021, de 14 de julio de 2021, rec. de inconstitucionalidad núm. 2054/2020, BOE de 31 de julio de 2021)