El Tribunal Supremo declara nula la reforma del Reglamento de Costas hecha en 2022
Nulidad de la reforma del Reglamento General de Costas efectuada por el Real Decreto 668/2022, de 1 de agosto. Procedimiento de elaboración de disposiciones reglamentarias. Trámite de consulta pública.
Al examinar el contenido de los artículos 26 de la Ley del Gobierno (LG) y 133 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común (LPACAP) se ha de partir de que no tienen una redacción idéntica, aunque estén referidos a un mismo trámite y en contra de lo que parecería lógico, dada la contemporaneidad de ambos preceptos. Debe partirse, pues, que el Legislador quiso establecer una distinción entre ambas normas, porque no es pensable que por la coincidencia temporal pudiera tratarse de una mera improvisación simplificadora en el artículo 26. En esa necesidad de buscar la interpretación de ambos preceptos no podemos desconocer que tienen una naturaleza, ámbito y alcance bien diferente. Así, el artículo 133 no es propiamente una norma reguladora del procedimiento de aprobación de las disposiciones generales, sino que, como se corresponde con la propia naturaleza de la Ley de 2015, aplicable a todas las Administraciones, y pudiendo alcanzar solo a las bases del régimen jurídico de estas.
Pero en el esquema de la Ley, en su aprobación inicial, ese principio general que se impone en el precepto a nivel de principios, debía ser desarrollado al regular el procedimiento de aprobación de normas reglamentarias. Y eso es lo que se hace en el artículo 26 de la LG con la reforma de 2015, que precisamente tiene por objeto regular el «Procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos», regulación que, respetando la exigencia del derecho de los ciudadanos en dicha participación en la aprobación de normas reglamentarias que se impone en el artículo 133, podía configurar el trámite conforme tuviera por conveniente. Es decir, no es que la LG, con la reforma, fuera ley preferente por tratarse de ley especial, que lo es, sino que esa especialidad vendría reforzada por el hecho de que el Legislador había impuesto una exigencia material --el derecho a la consulta pública--, que debería integrarse en el procedimiento que cada Administración adoptara para la aprobación de dichas normas, en el caso de la Administración General del Estado, en el referido artículo 26 de la Ley de 1997, reformado, como podría haber realizado --no es frecuente en la normativa autonómica si se consulta la variada regulación-- las demás Administraciones públicas.
Es cierto que al incorporar las excepciones al trámite de consulta en el artículo en dos párrafos independientes en la LPACAP, las circunstancias incluidas en uno u otro párrafo no pueden ser concurrentes, lo que llevaría a la conclusión de que, con carácter de norma básica -que era la naturaleza conferida por el Legislador con la aprobación de la Ley, luego corregida por el Tribunal Constitucional-, las circunstancias de que la norma proyectada «no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia», no son acumulables a las normas reglamentarias presupuestarias u organizativas. Ahora bien, ese régimen no tiene la ya mencionada naturaleza de normativa básica que requería su incorporación a los procedimientos aprobados por cada Administración y es en ese proceso en el que debe integrarse los términos en que se redacta el artículo 26 de la LG, que prescinde de dicha distinción ya en su propia reacción al incorporar todas las circunstancias para la exención del trámite en un solo párrafo y contextual, en vez en los dos del artículo 133. Solo así puede justificarse que, pese a la contemporaneidad de ambos preceptos, en esa concreción de la originaria normativa básica, el Legislador prescinda, para la Administración General del Estado de la conjunción disyuntiva que tiene la redacción del artículo 133 en su párrafo primero (... o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen..."), quedando contextual las circunstancias en el artículo 26.2 (... cuando concurran razones graves de interés público...). Lo expuesto comporta que, para el supuesto de normas reglamentarias de la Administración General del Estado, en las excepciones para poder prescindir del trámite de consulta pública, han de concurrir las circunstancias acumuladas de que se trate de normas presupuestarias u organizativas y, además de esas específicas normas reglamentarias, que concurran razones graves de interés público que lo justifiquen, no impongan obligaciones relevantes a los destinatarios o regulen aspectos esenciales de una materia.
Es manifiesto que en el caso de autos se omitió el trámite de consulta pública y así se justifica en la Memoria de Análisis de Impacto Normativo con un razonamiento claramente contrario a la interpretación que se sostiene del mencionado artículo 26.2º de la LG, dado que el RD aprobado en modo alguno tiene naturaleza organizativa o presupuestaria y, además y a los solos efectos del debate suscitado, en modo alguno cabría infravalorar, como se razona en la MAIN, los efectos de la reforma, como ese mismo documento acredita al referirse a los «objetivos del proyecto» (apartado 1.2), y resulta de la misma reforma que se introduce en el RLC.
Por lo expuesto y acogiendo este primer motivo de impugnación, debe estimarse la demanda y declarar la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 668/2022.
Voto particular.