El Supremo matiza la doctrina jurisprudencial en materia de descategorización del suelo urbano
Urbanismo. Descategorización del suelo urbano. Matización de doctrina jurisprudencial.
La cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si, conforme al T.R. Ley del Suelo de 2008, sigue siendo aplicable la jurisprudencia anterior que prohibía que un nuevo planeamiento pueda degradar el suelo urbano consolidado a suelo urbano no consolidado, algo que parece no excluye la sentencia de 20 de julio de 2017, a fin de confirmar, modificar o puntualizar el criterio sostenido en dicha sentencia, concretando, en su caso, las actuaciones que permiten degradar la condición de consolidado de la que gozaba el suelo.
Para dar respuesta a la cuestión, hemos de partir del importante cambio normativo en la definición del modelo de desarrollo urbano en nuestras ciudades. Tanto la Ley 8/2007 como su Texto refundido y el vigente Real Decreto Legislativo 7/2015 tratan de implantar un modelo de desarrollo que desplace la tradicional concepción desarrollista impulsora de un crecimiento urbano ilimitado, por otra que lo controle, insistiendo en la regeneración de la ciudad existente, frente a las nuevas transformaciones de suelo. El preámbulo de estas Leyes se apoya expresamente en la Estrategia Territorial Europea y en la Comunicación de la Comisión sobre una estrategia temática para el medio ambiente urbano. La Ley establece con claridad meridiana que las políticas urbanas se deben basar en la regeneración y mejora de los tejidos existentes y no en nuevas ocupaciones de suelo. En la propia Ley, el concepto de actuaciones de urbanización comprende tanto la reforma o renovación del suelo ya urbanizado como la primera transformación del suelo rural, si bien esta última en lo sucesivo debería ser, si no excepcional, sí, al menos, suficientemente justificada.
Según la nueva regulación, las obligaciones de los propietarios no van a venir ya determinadas por la categorización del suelo (consolidado o no consolidado), sino por el tipo de actuación de transformación urbanística que se vaya a acometer sobre el mismo, dado que la legislación urbanística ya no tiene como finalidad esencial la formación de un nuevo tejido urbano sobre la base de una progresiva ejecución de distintas actuaciones a realizar sobre el suelo, que daba lugar a la consolidación de situaciones cuya revisión no era posible, sino que la ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste. A partir de esta nueva normativa, es necesario adaptar nuestro criterio, pues los deberes de los propietarios aparecen vinculados a la promoción de las actuaciones de transformación urbanística y a las actuaciones edificatorias, de forma tal que los mismos se vinculan a dichas actuaciones y a la existencia de un verdadero y justificado proyecto de renovación, regeneración o rehabilitación urbana, que ha de estar suficientemente motivado y justificado. Es posible que el planificador decida actuar sobre ámbitos que ya son ciudad para ejecutar sobre ellos actuaciones de renovación, rehabilitación o regeneración urbanas, pero para ello será exigible que se motive, reforzadamente, la concurrencia de tal circunstancia en la propia Memoria del plan y la conveniencia, en aras de los intereses públicos siempre que tales actuaciones respondan a necesidades reales, evitando así que la mera voluntad transformadora basada en criterios de mera oportunidad, provoque efectos sobre los deberes de los propietarios que ya contribuyeron a la consolidación de los terrenos donde se ubican sus viviendas o locales.
Con base en cuanto ha quedado expuesto, debemos responder que, conforme al T.R. Ley del Suelo de 2008, la jurisprudencia ha de ser matizada en el sentido de que un nuevo planeamiento que contempla determinada transformación urbanística de renovación, regeneración o rehabilitación, puede degradar el suelo urbano consolidado a suelo urbano no consolidado, siempre que quede justificado en la Memoria, con una motivación reforzada, la conveniencia, desde el prisma de los intereses públicos, de acometer tales actuaciones, que, además, han de responder a necesidades reales. Con arreglo a esta interpretación, es claro que, cumplidos los requisitos descritos, y siempre que se trate de actuaciones de transformación urbanística de renovación, regeneración o rehabilitación cabe la descategorización del suelo urbano, concepto, en todo caso ya, de escasa relevancia.